一、调研缘起：产教融合是职业教育高质量发展的必由之路

当前以人工智能、大数据、物联网、移动互联网、云计算、区块链等为代表的新一代信息技术加速创新，极大促进了产业结构调整和生产方式变革。工业领域加速数字化转型使制造业发生翻天覆地的变化。截至2021年底，全国工业企业关键工序数字化率已达到51.3%，数字化研发设计工具普及率达到74.7%，较2012年分别上升了30.7%和25.9%。现阶段，全国已有数字化车间、智能工厂700余间[1]。企业生产线改造升级对人的素质要求提高，从课题组调研的汽车企业情况来看，机器人自动化生产线对维修人员需求增加，且要求维修人员具有较高的素质，具备懂生产流程，掌握语言编程，能够诊断机器人系统错误，快速恢复生产的能力。这对技术技能人才供给提出更高要求，亟需校企双方合作育人。

为此，我国从国家层面持续释放产教融合政策红利。2017年，党的十九大报告明确要求“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。同年，国务院办公厅颁发《关于深化产教融合的若干意见》，这是我国首个产教融合专项文件，标志着产教融合成为教育领域推进人才的教育供给侧结构性改革的制度性设计。2018年，教育部等六部门印发的《职业学校校企合作促进办法》提出，推动形成产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的共同育人机制。2019年，国务院出台的《国家职业教育实施改革方案》提出，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策，可按投资额一定比例抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。宏观层面政策旨在破解产教融合校企合作过程中，长期存在的“校热企冷”困境，充分调动企业积极性。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，通过系统总结“职教20条”以来的改革经验，对“完善产教融合办学体制”“创新校企合作办学机制”做出更为具体科学的规划和指导，旨在破除职业教育改革发展的深层次体制机制障碍，推动职业教育高质量发展。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》）提出，“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作”。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出要“坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作”。这标志着职业教育产教融合发展进入纵深推进期，产教融合作为职业教育类型属性被写入法律，职业教育改革重心由“教育”转向“产教”，直面产教融合中的堵点问题，创新产教良性互动机制。这些举措为缓解产教融合过程中的“校热企冷”现象、破除职业教育改革发展的深层次体制机制障碍发挥了积极作用。但职业教育产教融合仍面临校企合作广度不够、运行机制不畅、服务产业能力不足等瓶颈。如何破解这些问题，是摆在职业教育面前最现实的课题。中国教育科学研究院积极响应党中央关于大兴调查研究的号召[2]，抓住落实党的二十大精神开局之年的重大机遇，抓住主题教育大调研的重要契机，成立专题调研课题组，于2023年3月至4月在广东省、天津市、辽宁省、吉林省等四省五地开展了实地调研。此次调研采用实地考察、座谈、访谈的形式，调研对象包括来自教育主管部门、中职和高职学校、各类企业等的相关负责人，共召开座谈会10场，调查访谈学校27所、企业14个，访谈200余人次。调研重点关注了各地产教融合政策落地情况、职业教育产教融合的现状与经验、校企合作过程中的困难和问题、行业企业发挥主体作用的程度及途径等议题。

二、发展现状：产教融合制度和模式不断创新

（一）形成多样化的校企合作育人模式

职业院校积极开展“订单班、冠名班、现代学徒制”等校企合作育人模式，按企业需求和市场需求精准培养学生的技能，发挥校企双方优势资源，达成互利共赢的目标。如广汽集团与6所学校紧密合作，设立19个订单班，累计投资超330万元，总培养人数735人，毕业后签约率达75%。订单班模式能够根据岗位需求精准育人，实现“毕业即可上岗”，无缝接轨职场。同时，订单班模式有利于学生提前了解企业文化，培养学生对企业的忠诚度。例如，广州市城市建设职业学校从学生入学开始就精心营造企业氛围，在育人过程中融入企业文化。根据人才培养方案，学校定期邀请工程技术人员来校授课、参与课外活动，设立企业奖助学金，与企业密切合作，让学生在实践过程中进一步了解企业需求，提升自身技能水平。

与订单班育人模式相比，现代学徒制更加注重技能的传承，由校企共同主导人才培养，设立规范化的企业课程标准、考核方案等，体现了校企的深度融合[3]。如一汽集团和长春汽车工业高等专科学校积极探索现代学徒制，双方共同努力，提高育人质量。一是校企共同进行人才培养。校企协商制订《企业师傅遴选标准》和《校内师傅遴选标准》，遴选企业师傅和校内“双师型”教师，构建学徒“双导师”指导制度。学徒在企业开展“一师一徒”结对培养，企业师傅在传授技艺的同时，加强学徒职业道德、劳动纪律和企业文化等教育，不断提升学生职业素养。二是校企共建课程资源。校企基于学徒班所在企业岗位标准，结合企业真实生产线创建教培一体课程，实现课程校企共享。开发工单式、活页式新形态教材用于学徒培养，让学徒快速了解生产工艺，轻松掌握岗位所需技能。按照学徒技能成长规律，校企共同研究制订学徒“单一—综合—复杂岗位”工学交替、定向升级的课程体系，分层分阶段实施，实现学徒高阶发展。三是校企共享师资。校企共建内训师选拔认证标准体系，创新经理人员及技能大师登讲台传授经验互聘互认激励机制，搭建校企师资流通“人才池”。学校聘请齐嵩宇、李凯军等大国工匠来校任教，企业的新技术、新工艺、新规范及时反映到学校中，将鲜活的技术现场案例融入课堂，有效提高学生学习热情。学校教师入企实践，参与企业技术成果总结，申请专利，促进企业科技创新，经过企业实践或者培训的教师可以从事企业内部在岗人员的培训。学校教师与企业师傅相互促进，共同发展。

（二）持续推进人才链、专业链与产业链对接

职业教育人才链、专业链与产业链持续对接，产教融合纵深推进。一是打造人才链，多形式衔接、多通道成长办学模式，为开展产教融合提供多层次人才支撑。中职、高职和本科院校完善多种联合办学模式，畅通学生升学渠道，提高学生培养质量。调研发现，基层实践的多种人才培养模式“3+2”“3+4”、五年一贯制、七年一贯制等一体化人才培养模式均不断完善。实现中高级技术技能人才培养“一体设计、贯通衔接、螺旋递进、系统培养”。

二是资源整合，合理布局，打造专业链。课题组调研的鞍山职业教育园区自2009年建成以来，依靠“职业教育区域统筹管理”的“鞍山模式”，推进园区职业教育“资源整合、共建共享”。园区按照“优化资源、合理布局”原则，对入驻园区院校、专业、设备、师资等进行全面、彻底整合。对各校的专业设置进行调整，保留园区内各校原有骨干专业、重点专业和特色专业，撤并相同或相近的专业，实现“一校一特长”。园区内实习设备共享，师资互聘，有效缓解中等职业教育实训设备短缺、师资力量不足难题。

三是专业链对接产业链，深化产教融合。长春汽车工业高等专科学校按照“专业建在汽车全产业链上”的办学思路，结合汽车产业战略目标及人才需求，主动适应产业转型升级，共开设35个专业，其中5个国家级示范专业、8个省级示范专业、2个全国高职高专院校首开专业，所设专业覆盖汽车全产业链，聚焦汽车先进制造技术和新能源汽车技术两大领域构建专业群，实现专业链和产业链的紧密对接。

（三）不断丰富完善产教融合育人载体

一是创建产业学院。面向现代产业发展，以社会需求为导向，职业院校积极创建集人才培养、知识创新、技术研发、社会服务等功能于一体的产业学院，构建产学研全方位、全过程深度融合的多方协同育人的利益共享与长效运行机制，实现校企之间信息、人才、技术与物质资源的共享。广州番禺职业技术学院建立了跨学院、跨岗位、跨专业的产业学院，对接区域新一代信息技术、人工智能、先进制造等粤港澳大湾区支柱产业，依托广州开发区、广州市金融城等广州市重点产业园区，以产业发展为引领、企业需求为导向、产业人才培养为主线合作办学，共建了25个产业学院。

二是建设职教联盟。职教联盟是以实现职业教育更深层次的产教一体化为目标，政府组织、职业院校、科研机构、商会协会、关联企业等广泛参与，以特定单位为主导，以章程协议作为合作和约束的纽带，以政策支持和绩效考核等为保障，进行职业教育人才培养、资源互惠、供需对接、利益共享的非法人机构[4]。近年来，各地积极整合各方资源以发挥各主体的优势，大力推动职教联盟建设。如广州卫生职业技术学院加强学校顶层设计，制订校企合作相关制度并成立领导小组，有序推进学校产教融合工作。

三是构建“政校行企”“四方联盟”载体。适应全面深化产教融合改革的需要，职业教育的办学主体从以往的“一元”转向“多元”，强调发挥政府、企业、行业协会等社会多主体力量，形成多元主体共同参与的职业教育治理体系。广州幼儿师范高等专科学校推动构建“政校行企”多元协同的产教融合体系，参与的主体包括天河、增城、黄埔等区教育局，广东省婴幼儿教育与早期发展行业，越秀集团、广州文化集团等。多主体共同在合作办学、合作办园、产学研究、共建学生实践基地和人员行业标准培训等方面进行探索，共同推进职业教育深化改革。鞍山市汽车流通协会与鞍山职教园区合作，发挥行业协会主体作用，整合鞍山市内4S店用人需求，组织园区内有意向的学生到企业实习，进行岗前培训，并选派企业内训师进学校，将岗前技能培训前置化，有效解决小微企业用人问题，提高育人效果。

（四）积极探索深化产教融合的激励机制

要激发多方利益主体参与产教融合的积极性，必须完善相应的激励机制，通过制度设计加以引导和规范。广州科技贸易职业学院为推动“双师型”教师队伍建设，建立了相应的激励机制。一是调整提高教师到企业授课的课酬。在产业学院授课的课酬最高可达学校授课的1.4倍，提高了学校教师到企业授课交流的积极性。二是提高常驻产业学院教师的交通补贴和生活补贴。三是学校鼓励教师去企业兼职并认可教师在企业兼职过程中所创造的合法收益。有意向兼职的教师需向学校提出申请，交由校党委研究讨论通过后，便可以在不影响学校教学工作的情况下发挥人力资源优势服务企业，创造社会效益。

三、问题挑战：产教深度融合的政策供给不足

（一）政策行动空间的边界尚不清晰

一是政策的行动空间有限，边界不甚清晰。国家近年来密集出台了一系列重要文件，持续释放大量政策红利。但是在实际落地过程中，由于涉及部门多、范围广且受到其他相关法律法规制约，因此开展产教融合的行动空间有限、政策边界不甚明晰，地方政府及学校往往为了避免潜在的问责和审计风险而难以有所作为。职业院校希望政府能提供“负面清单”以明确学校和企业开展产教融合的政策边界，明确“可为与不可为”，特别是亟待厘清涉及人员交流、资产管理以及分配机制等方面的内容。

二是不同领域的政策间存在相互矛盾，影响一些学校和企业参与产教融合的程度。新修订的《职业教育法》第四十一条明确规定“职业学校、职业培训机构开展校企合作、提供社会服务或者以实习实训为目的举办企业、开展经营活动取得的收入用于改善办学条件；收入的一定比例可以用于支付教师、企业专家、外聘人员和受教育者的劳动报酬，也可以作为绩效工资来源，符合国家规定的可以不受绩效工资总量限制”。但是，调研地方的公办中职学校均为公益一类事业单位，即全额事业单位，政策明确规定其不能有经营性收入，因此无法按照新修订的《职业教育法》分配培训收入，在一定程度上限制了学校为企业和社会开展职业培训的积极性。

三是企业的经营需求未被充分考虑。为了鼓励更多的优质企业参与产教融合，近年来政府出台的相关政策在不同层面设置了针对企业的激励机制，但是对企业的经营需求和实际利益的考虑仍显不足。例如现有政策在校企合作方面缺乏长效配套机制，企业感到参与产教融合缺乏保障。在税收领域，尽管中央政策给予产教融合型企业一定的税收优惠，但由于申请流程繁琐、优惠力度较小，对企业吸引力不大。而地方税务部门只能贯彻执行中央政策，无法从税收上给予企业更多激励。企业希望招来的实习生可以在岗位上持续稳定地工作，但“现代学徒制”学生进入企业后是工学结合，如果总断断续续地参与生产，那么一个岗位就需要招两个人，直接增加了企业生产和管理的成本。类似这样的问题制约着企业参与产教融合的积极性和有效性。

（二）政府跨部门协同工作机制的有效性有待提高

一是地方协同工作机制未能充分且有效发挥作用。各地均设有职业教育工作联席会议制度，以便统筹协调并推动职业教育的发展。但调查发现，现有制度的运行效果仍显不足，各部门尚未通过这一制度形成有效的跨部门协同工作机制，因此在推动产教融合过程中，学校和企业仍在操作层面遇到一些体制机制障碍。例如有企业反映，国家八个部门联合发布的政策文件提出可以备案产教融合型企业，但是在实际申请备案过程中，没有任何一个部门最后说可以承担“备案”这项工作，导致政策无法落地，企业无法实际享受到政策的红利。

二是政府其他行政管理部门对产教融合的认识不到位。职业教育与普通教育的不同之处在于职业教育与产业密不可分，产教融合必须依靠顶层设计、多部门协同、高位推动，才能不断走向深入。调研中发现，除教育部门之外，其他相关部门对职业教育和产教融合的认识与理解仍不到位，对国家和省里近年来出台的相关政策不了解，制约了产教融合政策落地实施以及跨部门协同工作机制有效发挥作用。在调研中，甚至有些部门的工作人员对产教融合涉及其自身业务领域的内容也无从知晓。同时，相关部门对职业学校以及参与校企合作的企业没有提供必要的政策说明以及工作指南。这导致职业学校和企业到政府部门咨询产教融合地方政策或者办理相关手续时无法获得有效指引。

（三）混合所有制探索进入深水区，推进速度减慢

职业教育开展产教融合形式多样，以二级学院为主要形式的现代产业学院发展势头较好。以前校企合作以校内实习基地共建为主，现在企业更希望以产业学院形式作为合作方式。但随着产教融合程度加深，产业学院制度瓶颈亟待突破。企业和学校迫切需要教育、人社、发改、国资等政府部门针对实体化的产业学院该如何建、如何运作等问题给予有针对性地指导。特别是在产业学院混合所有制的探索过程中，校企双方资产投入界定、产权归属和股权分配、企业教师收入核算及比例设置等问题都缺乏政策依据。

（四）产教融合深度仍不足，且发展水平不均衡

一是校企合作发展水平差异较大。调研发现，一方面，学校内部各专业之间校企合作的深度广度有明显差异，骨干专业校企合作项目多，与企业联系紧密，而小专业往往合作项目少，甚至没有长期稳定的校企合作项目；另一方面，不同学校之间校企合作深度广度也有明显差异，比如传统上有行业背景的职业学校开展校企合作的深度和广度都更好，离产业园区更近的学校或校区开展校企合作更加频繁。

二是亟需促进建设产教深度融合的资源对接平台。目前，尽管一些职业学校在某些产业领域已成立产教联盟，但在调查中，多数学校普遍对在市域范围内设立推动产教深度融合的资源平台呼声很高。有高职学校表示对产业在用人和研发方面的实际需求不能及时掌握，尽管学校有很多技术专利，但是成果转化率很低。希望政府能够建立反映产业需求动态信息的公共平台，对于资源配置及校企有效衔接给予一定引导。有学校提出希望能成立相应产业的产教融合联盟，实现订单培养规模与大型企业用人需求规模有效对接，特别是针对一些市场大但是相关企业小而散的专业来说，产教融合难度更高，需要成立相应的产教融合联盟推动其发展。

三是升学背景下中职学校的校企合作陷入困境。当前，中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，被赋予“就业与升学并重”人才培养定位。调研中发现，中职学校以升学为主，就业为辅。近两年，超过85%的中职毕业生选择升学，在学生升学意愿渐强的背景下，中职学校出现传统产教融合育人模式难以为继的发展新困境。一是“人不够”。产教融合需要安排学生到企业进行实践，但具有升学意愿的学生在加强语文、数学、英语、专业理论课的学习上具有更大诉求，学校难以违背学生意愿将学生放到企业实践。而没有升学意愿的学生难以满足企业的产教融合规模性要求，校企双方产教融合难以延续。二是“人不行”。原有产教融合中，企业对中职学生优中选优，而随着非升学意愿学生数量减少，企业对现有参与产教融合的学生选择空间不大，对学生培养质量满意度下降，挫伤企业参与产教融合的积极性。三是“人不去”，即使成功参与产教融合的中职学生，就业时也出现了符合条件的学生不想去企业，而要参加对口升学；想去就业的学生专业能力不强，企业不满意不想要，严重违背企业参与产教融合的用人初衷等问题。中职学校面临传统产教融合育人模式难以为继的困境。

四、推进策略：多部门协同用好用活政策，推动政策精准落地

（一）研制产教融合政策落地细则和负面清单

一是出台更具操作性的产教融合校企合作细则方案。地方政府要摒弃逐条对应国家政策文件的宏观性指导意见设计地方政策的思路，对学校、企业、行业各自应该怎么做、互相之间如何合作，以及县级以上地方政府该做什么，发改、科技、工信、财政、人社等部门又该怎样配合等，做出具体规定。进一步具体明确对企业参与产教融合的“土地+财政+税收”优惠政策，实现政策可操作性，调动企业积极性。二是出台产教融合校企合作负面清单，通过负面清单理清产教融合行动空间的政策边界，并且就负面清单条例做出详细解读，排除学校后顾之忧。

（二）完善地方职业教育工作联席会议制度

逐步完善职业教育工作联席会议制度，强化政府对职业教育的统筹领导，形成工作合力。充分发挥职业教育工作联席会议制度功能，实现顶层之间的沟通协调，落实产教融合校企合作相关政策主体责任，各行政部门之间政策形成合力，破除部门间的政策障碍，深化职业教育产教融合。一是多部门联合发文，破除当前地方政府产教融合校企合作中存在的部门间政策障碍。二是将散落在各个部委的发展职业教育政策资源调动起来。如工信、工会、农业农村等各个部门都有产教融合性项目，通过联席会议，把散落在各个部门的资源调动起来，让企业能够接收到全方位立体化信息，提高企业参与产教融合的积极性。

（三）成立地方产教融合联盟或工作委员会

通过产教融合联盟，更好实现政府搭台、学校唱戏。政府集聚地方职业院校力量，与企业洽谈，一方面是将区域内各学校相关专业智力资源与人才资源集聚，增加学校的话语权，同时满足一些大企业的批量用人需求；另一方面是将不同办学水平和办学质量的职业院校联合起来，针对同一企业不同层次的人才需求，打包供给人才。同时，产教融合联盟能够很好规避学校和单个企业产教融合校企合作育人过程中，由于企业用人因市场环境或者经营效益引起的波动风险。

在职教园区层面或者职业院校层面成立校企合作工作委员会。一是提高职业教育校企合作管理团队管理能力，校企合作涉及多个部门，对校企合作过程中的问题，需要既有管理能力又有专业知识的人才与政府其他行政部门人员进行专业、有效的沟通对接，将实践问题上升到政策解决高度，高效解决问题。二是通过校企合作委员会，整合院校（园区）资源，将产教融合元素分配到不同部门，分解成不同部门的业务，提高院校（园区）校企合作效率。

（四）鼓励职业院校开展混合所有制改革试点

混合所有制办学是当前高职院校改革发展的重要方向之一。一是鼓励职业院校开展试点，针对高职院校混合所有制办学中面临的资产划定、产权明晰、基于产权结构的现代法人治理体系、基于产权属性的内部运行机制等不明确的问题，鼓励院校开展试点，把基层解决实践问题的做法总结上升为政策制度，形成可供复制的经验。二是抓住职教混合所有制改革试点契机，加快促进职业教育管理体制变革，突破政策瓶颈，降低院校探索职教混合所有制改革的体制成本，鼓励采取更多市场化手段支持企业参与举办职业教育，实现政府由“办”职业教育向“服务”职业教育过渡。三是更加强调职教混合所有制改革过程中校企双元育人的机制创新，充分发挥企业重要主体作用，使提升职业教育人才培养质量成为职教混合所有制改革的内生动力。

（五）增强产教融合政策的有效供给

一是产教融合政策制定要充分考虑不同规模和类型学校的特征，释放政策红利。关注小规模的职业院校和职业院校的小规模专业产教融合。横向上搭建统一的产教融合沟通平台，形成规模效应，为职业院校提供校企合作的机会；纵向上，推进中高职专业课程衔接，联合进行校企合作育人，发挥高职院校对中职学校的校企合作带动作用。二是尽快建成产教融合人才需求对接平台，将企业用人和研发情况，尤其是小中型规模企业需求信息进行汇总，服务职业院校及时掌握企业用人和研发需求，促进学校发挥智力资源优势，将技术专利、科研成果转化，平衡校企人才供需。三是推动职业教育资源整合，相关专业可共建共享实习实训基地，发挥资源整合共享的优势。对已建成的公共实训基地，出台具体管理政策，充分发挥其公共性。四是在中职升学背景下，改变传统的中职产教融合模式，探索创新以为高等职业教育输送基础人才为主的技能型育人模式。加快出台具体政策，支持优质中等职业学校与高等职业学校联合开展五年一贯制办学，开展中等职业教育与职业本科教育衔接培养，设计一体化课程，理顺职业教育内部人才培养体系；对原有中职学校形成的特色产教融合育人模式，重新设计实践内容和难度，实现中高职纵向贯通，满足企业高水平人才需求。

（六）完善细化产教融合激励政策

制定支持职业教育的金融、财政、土地、信用、就业和收入分配等激励政策的具体举措，形成有利于职业教育发展的制度环境和生态，形成一批可复制、可推广的新经验新范式[5]。一是激励职业院校教师参与产教融合校企合作的积极性。通过提高薪酬，鼓励教师参与校企合作项目；在职称评审中，充分考虑教师校企合作的工作和成果。二是鼓励中高职专业系部负责人等专业人才深度参与校企合作，盘活学校优质智力资源，服务区域和产业发展，合作开展项目攻关和技术研发，撬动企业“研发”利益，吸引企业积极参与产教融合。三是完善校企合作育人成本分担机制。建立以政府为主导的成本分担机制，明确国家、省、市三级政府财政的成本分担比例，规定地方政府配套的经费比例，推动校企合作模式发展；推进企业参与校企合作税收减免等政策落实，分摊企业相应的育人成本。四是激发行业协会搭建“政校行企”协同育人平台的积极性。加大、落实和细化激励政策，完善行业协会参与校企合作的具体方法，为参与校企合作的行业协会提供专项经费，设立产教融合基金等。

（感谢中国教育科学研究院职业与继续教育研究所广州实验区高职组成员对本文的贡献）。

（作者：尹玉辉 王纾 陈昕  来源：《职业技术教育》2023年第21期）